“Dò đá tìm đường” làm tuyến cao tốc đầu tiên

Bằng sự táo bạo trong tổ chức mô hình, huy động nguồn vốn, những km đường cao tốc đầu tiên tại Việt Nam đã được khởi công từ năm 2006, tạo tiền đề cho quá trình đầu tư phát triển hàng nghìn km cao tốc sau này.

“Không có vốn phải có cơ chế”

Kết thúc thế kỷ 20, sau 15 năm đổi mới, Việt Nam vẫn chưa có một km đường bộ cao tốc nào. Với sự giúp đỡ của các tổ chức quốc tế, chúng ta chỉ có thể sửa chữa nâng cấp được QL1A và nhiều tuyến đường liên tỉnh khác.

Trong bối cảnh hạ tầng giao thông nói chung và đường bộ nói riêng thiếu thốn trầm trọng, không thể đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, ngay từ năm 1995, Bộ GTVT đã bắt tay triển khai lập nhiều dự án đường bộ cao tốc để chuẩn bị đầu tư.

Song, sau 10 năm chuẩn bị, các dự án vẫn không triển khai thực hiện đầu tư được do thiếu cả về nguồn lực tài chính, kinh nghiệm lẫn cơ sở pháp lý.

Thời điểm đó, các tổ chức tài chính quốc tế cũng bắt đầu hạn chế các khoản vay theo hình thức ưu đãi (ODA), chủ yếu cho vay thương mại (OCR) mà chính sách này chỉ áp dụng cho các doanh nghiệp, không áp dụng cho Nhà nước.

Bước vào những năm đầu của thế kỷ 21, chiến lược đầu tư, phát triển đường bộ cao tốc bắt đầu được quan tâm. Tìm hiểu mô hình để thực hiện đầu tư các dự án đường bộ cao tốc sao cho vừa thỏa mãn các điều kiện của nhà tài trợ, vừa đảm bảo không làm tăng nợ công là nhiệm vụ được Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành gấp rút thực hiện.

Từ chỉ đạo ấy, Bộ GTVT đã chủ trì, thành lập đoàn cán bộ liên ngành đến Nhật Bản, Hàn Quốc nghiên cứu mô hình làm đường cao tốc của họ và đề xuất thí điểm thành lập “Công ty Đầu tư và Phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC)” với mô hình tổ chức tương tự như: Nexco (Nhật Bản) và KEC (Hàn Quốc) được Bộ GTVT đệ trình lên Chính phủ.

Về quy mô vốn điều lệ, xác định việc bố trí 5 tỷ USD như Công ty của Nhật Bản, Hàn Quốc là bất khả thi, Bộ GTVT đã trình Chính phủ cấp vốn điều lệ cho VEC 2.000 tỷ đồng.

Thế nhưng, trong bộn bề khó khăn, sau quá trình cân đối ngân sách, Bộ Tài chính chỉ đáp ứng được 1.000 tỷ đồng (gần 50 triệu USD) thông qua giao quyền thu phí tại hai trạm thu phí: Nam Cầu Giẽ và Phù Đổng trong vòng 10 năm. Quy mô vốn điều lệ ấy không thỏa mãn các điều kiện để hình thành một doanh nghiệp làm chủ đầu tư các dự án có quy mô lớn theo đúng các quy định tại thời điểm đó, cũng như sau này.

“Không có vốn thì có cơ chế”, quan điểm ấy được cấp lãnh đạo đưa ra và quyết tâm thành lập một VEC với cơ chế thí điểm, cơ chế đặc thù. Theo cơ chế này, VEC là một công cụ của Nhà nước, được huy động vốn của các tổ chức tín dụng trong nước và quốc tế theo hình thức vay tín dụng hoặc phát hành trái phiếu công trình do Chính phủ bảo lãnh sử dụng vào mục đích đầu tư xây dựng và phát triển hệ thống đường bộ cao tốc.

Kể từ đây, các tuyến đường bộ cao tốc của Việt Nam dần được hình thành với nhà đầu tư là doanh nghiệp, hoạt động theo mô hình: Đầu tư kinh doanh - Thu phí hoàn vốn - Sở hữu Nhà nước.

VEC được Bộ GTVT tiếp quản và thực hiện đầu tư cùng một lúc 5 dự án cao tốc: Cầu Giẽ - Ninh Bình, Nội Bài - Lào Cai, Đà Nẵng - Quãng Ngãi, TP.HCM - Long Thành - Dầu Giây, Bến Lức - Long Thành với tổng chiều dài 650km.

Trong đó, “phát súng” đầu tiên là dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình phát hành trái phiếu công trình để xây dựng.

Hiện nay, doanh nghiệp làm như vậy là chuyện bình thường. Nhưng, vào thời điểm năm 2004, đây lại là điều rất mới lạ. Đó là tư duy đột phá để hiện thực hóa chủ trương đổi mới của Đảng và Nhà nước trong tiến trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Không làm như vậy, các tổ chức tài chính quốc tế cũng không tài trợ khoản vay.

Những quyết định mấu chốt…

Cơ chế đặc thù được chấp thuận, song, sự ra đời của các tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên của Việt Nam vẫn không tránh khỏi trập trùng thử thách.

Đối với hệ thống quản lý trong nước, để nhà đầu tư hoạt động đúng pháp luật, nhiệm vụ đầu tiên là phải xây dựng các văn bản pháp lý riêng cho công tác đầu tư các dự án theo mô hình thí điểm còn nhiều vấn đề bất cập với pháp luật hiện hành, đặc biệt là cơ chế huy động vốn, cơ chế trả nợ và quyền hạn pháp lý của nhà đầu tư.

Nói thì dễ, nhưng khi bắt tay làm, thời gian giải quyết ngọn ngành vấn đề có khi tiêu tốn khoảng thời gian bằng cả thời gian xây dựng một dự án.

Do các công tác chuẩn bị chặt chẽ nên thời gian chuẩn bị một dự án thường mất từ 3 - 5 năm.

Thế nhưng, việc chuẩn bị kỹ lưỡng các dự án trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư cũng có ý nghĩa quan trọng đối với yếu tố kinh tế và kỹ thuật của dự án, giúp các dự án lựa chọn được hướng tuyến tối ưu nhất.

Đơn cử, dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình đã lựa chọn hướng tuyến phía Đông QL1 thay cho phía Tây; cao tốc Nội Bài - Lào Cai đã lựa chọn hướng tuyến phía Tây sông Hồng thay cho hướng tuyến phía Đông.

Các hướng tuyến được lựa chọn đã rút ngắn cả về chiều dài và chi phí đầu tư.

Hai dự án này là một trong những dự án đường bộ cao tốc có chi phí đầu tư thấp nhất, nhưng lại rút ngắn thời gian chạy xe từ 2 - 5 giờ đồng hồ, mang lại hiệu quả KT-XH vô cùng to lớn.

Khó khăn là vậy nhưng sự nghiệp xây dựng hệ thống đường bộ cao tốc Việt Nam lại nhận được những chỉ đạo tâm huyết của những người đứng đầu Bộ, ngành thời điểm ấy, tháo gỡ kịp thời vướng mắc để các dự án được triển khai thực hiện một cách nhanh nhất.

Còn nhớ, sau một thời gian VEC đi vào hoạt động, các mục tiêu công việc vẫn chưa có chuyển biến tốt do chưa chuyển nhượng được quyền thu phí tại hai trạm thu phí do Bộ Tài chính cấp (Nam Cầu Giẽ, Phù Đổng). Mọi kinh phí hoạt động đều phải đi vay của các doanh nghiệp bạn.

Nắm được khó khăn của VEC, ông Nguyễn Sinh Hùng khi ấy là Bộ trưởng Bộ Tài chính liền trao đổi qua điện thoại với Bộ trưởng Bộ GTVT Đào Đình Bình. Cuộc họp với các cơ quan hai Bộ được tổ chức ngay sau đó và Bộ trưởng Nguyễn Sinh Hùng đi đến kết luận: “Chúng ta giao nhiệm vụ thế này thì anh em không làm được. Để khắc phục, trước mắt cho tạm ứng 50 tỷ đồng hoạt động thường xuyên. Về lâu dài, cơ quan các Bộ phối hợp với VEC, đẩy nhanh công tác đấu thầu nhượng quyền thu phí để đáp ứng đủ vốn điều lệ làm cơ sở để vay tín dụng đầu tư.

Trong thời gian chưa nhượng quyền được thì đề xuất Chính phủ, dùng ngân sách Nhà nước tạm ứng 500 tỷ đồng để VEC hoạt động đầu tư dự án, khi nào VEC bán quyền thu phí được thì trả lại ngân sách”.

Thời điểm công trình đi vào bế tắc do lãi suất trái phiếu công trình lên cao, không phù hợp với quy định để phát hành, lãnh đạo Bộ Tài chính chỉ đạo VEC tạm dừng phát hành trái phiếu công trình; đồng thời trình Chính phủ dùng ngân sách Nhà nước tạm ứng cho VEC, sau khi lãi suất trái phiếu giảm xuống thì VEC phải phát hành trả lại.

Đó là những quyết định hết sức quyết đoán, kịp thời và là những quyết định mấu chốt để các dự án: Đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, Nội Bài - Lào Cai, TP.HCM - Long Thành - Dầu Giây... hoàn thành xây dựng, không phải “đắp chiếu” nằm chờ, gây lãng phí, thất thoát.

Trần Xuân Sanh
Nguyên Cục trưởng Cục Quản lý Xây dựng và Chất lượng Công trình giao thông

Sắp thông xe, đưa vào khai thác tuyến cao tốc Cao Bồ - Mai Sơn